成渝土地改革的启示

北京大学国家发展研究院院长 周其仁 2011-01-27 (www.ftchinese.com)

（编者按：去年12月17日成都进行地票交易，随即又被叫停。之后，成都、重庆两地土地交易改革及其中潜藏的矛盾，引起了公众与学界的关注。1月25日北京大学国家发展研究院主办的“朗润思•辨圆桌论坛”上，北京大学国家发展研究院院长周其仁教授根据他在成都等地的实地考察经验，介绍了成渝改革的整体图景与细节，并对相关问题予以点评。鉴于成渝经验事关农村土地改革大局，FT中文网根据会议记录，将周其仁发言整理成文，以飨读者。标题为编者所加，未经发言者本人审阅。）

我们先来把成渝土地改革的整体图景看清楚。从顶层结构来看，才能理解这场正在发生的事件。

自30多年前改革开放以来，城市与农村、国有土地与集体所有土地都发生了一些变化。原来的国有土地不准买卖，不准转让，但开放之后，发现这已不可行，因为外资非常关心其所处土地的权利。所以在20世纪80年代中期，中国就酝酿改变原先国有土地划拨的方法，允许使用权的买卖和租赁。

这是国有土地的情况。农村农民集体土地方面，允许将土地承包给农户，长久不变，并可转让，这对促进生产力发挥了很大作用。农村集体土地中有一块，就是我们今天讨论的主题，即农民用来盖房子，村里的企业、交通设施所占的土地，已经不是耕地，而是建设用地。

为什么这一块资源引起了轩然大波，出现例如农民“被上楼”等新闻事件呢？最终原因还是经济力量的驱动。由于城市化加速，城市地价涨得非常快，中央政府为了维护国家长远发展，要守耕地边界，不让城市周围的耕地变成建设用地。但各地政府招商引资、修建居民住宅，都需要用地，于是矛盾就变得越来越尖锐。

所以最后就会有人说，农村闲了这么多地，因为农村建设用地已经不用于种粮了，这些土地能不能置换过来？这其实是“憋出来”的一个办法。国土部也与时俱进，很早就总结了各地经验，提出将农村建设用地减少和城市建设用地增加挂钩，告诉地方，你把农村建设用地减一块，我就批准你城市建设用地加一块。

这年头，加一块城市用地，刺激力度非常大。于是农村就开始了农村土地整理。一开始是整理农田，因为一块农田在平整之后，土地面积会增加。农村耕地面积增加后，国土部门就批准城市减少其周边的耕地面积。这对发达省份的长远发展是有贡献的，也参考了日、德等国历史上土地整治的经验。

这个事情搞到最后，就搞进村庄了，因为发现村庄里闲置的土地非常多。政府发现村庄整理的难度并不大，可以腾出很多土地面积。按照国土部的政策，将农村土地复垦，农民的房子地下没有多少砖瓦钢筋，平整之后很容易变成耕地。这样农村可以拿到新城市建设资金。那块地变成耕地之后也还是农民的地，只不过盖房子的权利抽出来拿去换，而农民可以住的小一点、好一点。

这些土地的交易价格，成都最开始的时候大概是几万块钱一亩，后来涨价到15－30万。这也是供求关系驱动的，因为城市扩展需要这些指标，愿意出这样的价钱，但这个价钱在农村是很大的数目。这放到一起就是城乡统筹。

这个政策是从中国实际出发的设计，也解决了土地资源在城乡之间的不平衡问题。但没有明确的是，谁是这么做的主体？因为中央政府公布的很多政策都没有确定主体，所以谁厉害谁就发挥作用，地方政府就变成土地整理的主体：进行规划、组织农民签合同、整理完之后归给国土部门整治中心，再把这个指标匀给城里，中间如果有差价，就是城市收入来源。这就是这些年来的背景，即“增减挂钩”。

成都改革的有趣之处在哪里呢？就是成都不满足于把城乡土地增减挂钩完全在政府系统里继续办下去。成都提出要“还权赋能”——城市居民有的权利，农村居民也应该有。城市居民可以买卖房屋，农村居民能不能呢？

成都就要试这个事情：不能政府完全拿农民的地，因为政府这只手一出，设计再好的政策，底下都有可能歪曲，做多少价，给农民多少钱，农民完全不知道。于是成都就要尝试着还权赋能，把增减挂钩由政府操持变成社会各方操持，政府仅仅提供交易平台。农村土地整理由农村自己搞，整理出来的指标拿出来竞价拍卖，买方愿意出多少，农民就能得多少。

这个实验当然很复杂，从政府主导的体制变成允许市场各方发挥的体制，谈何容易！能否走通，我今天也不敢讲，因为这是超经验的事，逻辑上推不出来。但目前尝试的结果，我觉得还是挺令人鼓舞的。现在很多朋友数城里多少房子晚上不点灯，其实农村也是一样，有很多“空心村”，年轻人在外打工，一年回去一次，很多房屋闲置，土地也占着。这么一算，农村人有很多财产价值可以实现，问题是通过什么途经让它实现。成都去年12月17日地票交易的成交价之高，超出了很多人的预期。但对于地票交易，还存在很多疑问，这些都可以继续讨论。

我想告诉各位的是，现在正在发生这么一个变化，就是土地资源可能不再完全在政府的操持下完成配置，有可能在政府配置主体之外引出第二条轨道，一条市场性的轨道。

拿我自己的经验来说，20世纪80年代提出粮食统购统销改革的时候，有很高层的领导听闻之后的反应是，“这个可以改吗？”最后还是改掉了。今天已经没有统购统销，已经不需要政府以强制力量收集粮食供应城市需要，基本上由受调控的市场满足粮食需求。

现在的土地制度，就是一种土地资源的统购统销。能不能改？能不能改得动？我相信大家对此有不同看法和争论，非常正常。因为这个事情超经验，而且多年以来我们的思维惯性就是，土地是政府的囊中之物，稍微偏离那个逻辑，就会引起争论。我们现在要看看能不能清理各方的逻辑，找到妥协点，把实验一步步走下去。

现在对成渝的提醒和批评也很多。我也是这个看法，改革不要大家都唱赞歌，对成渝的批评都是对其很好的帮助。因为所有深层次的改革，都发生在多少年来行政权异常强大、公民财产权非常薄弱的社会历史背景之下，具体要怎么走，需要不断尝试探索。但这个问题不解决，GDP总量就算达到世界第一也没有意义，因为人和人的基本关系还没有走到和谐的道路上来。

成渝的土地改革能不能超越现有体制的局限，变成更深刻的产权机制、财产机制改革，以及政府与农民关系的根本变革？我看这个机会存在，但多大不敢讲。只要有人在那里试，我们就愿意跟着做研究。用什么机制来实现土地资源的优化配置，需要很好地探索。

注：本文仅代表作者个人观点

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